Elsa Keskitalo: Työttömien aktivointi tuli Suomeen USA:sta

(Kansan Uutisten Viikkolehti 31.10. 2008)

Työttömiä alettiin aktivoida Suomessa vuonna 1995. Ajattelu sosiaaliturvasta muuttui meillä amerikkalaisten oppien perässä. Enää ei katsottu sitä, vähentääkö hyvinvointijärjestelmä köyhyyttä. Nyt kiinnostuttiin sen vaikutuksesta ihmisten käyttäytymiseen.

KAI HIRVASNORO

Suomessa työttömiä alettiin aktivoida ja kannustaa 1990-luvun puolivälissä. Aktivointi oli osa Paavo Lipposen ensimmäisen hallituksen ohjelmaa.

Mutta kuka keksi aktivoinnin? Mistä se tänne tuli? Miksi työttömyysturvaa alettiin muuttaa vastikkeelliseksi juuri silloin, kun työttömiä oli poikkeuksellisen paljon?

Metropolia-ammattikorkeakoulun sosiaalialan koulutusohjelman koulutuspäällikön Elsa Keskitalon mukaan oppi tuli alun alkaen Yhdysvalloista. Sieltä ajatukset työttömien omasta vastuusta levisivät Britannian kautta Eurooppaan ja Suomeenkin. Poliittisessa ajattelussa tapahtui käänne, jonka johdosta toimeentuloturvaan lisättiin työhön velvoittavia ehtoja.

Elsa Keskitalo väitteli aktivointipolitiikasta Helsingin yliopistossa kaksi viikkoa sitten. Empiirisenä tutkimuskohteena hänellä oli vuonna 2001 voimaan tullut laki kuntouttavasta työtoiminnasta.

"Järjestelmä luo
riippuvuutta"

Suomalaispoliitikot eivät siis 1990-luvulla keksineet omasta päästään ryhtyä aktivoimaan työttömiä. Mitä Yhdysvallat 1980-luvulla, sitä Suomi seuraavalla vuosikymmenellä, Keskitalo huomasi luettuaan amerikkalaisten konservatiivi- ja uusliberaaliteoreetikkojen tekstejä.

- Heillä oli aika lailla samat teemat kuin Suomessakin; hyvinvointijärjestelmä luo riippuvuutta. Ihmiset jäävät kiinni systeemiin eivätkä ole tarpeeksi aktiivisia, kertoo Keskitalo.

Hän nostaa vaikutusvaltaisimpina esiin kaksi konservatiiviteoreetikkoa. Charles Murray ja Lawrence Mead haastoivat teorioillaan oman maansa 1960-lukulaiset, melko eurooppalaiset hyvinvointiohjelmat. Yhdysvalloista ei voinut puhua hyvinvointivaltiona eurooppalaisessa merkityksessä, mutta hyvinvointijärjestelmä oli laajentunut ja tukea saavien määrä lisääntynyt.

Murrayn mielestä hyvinvointijärjestelmä teki ihmisistä passiivisia. Hän myös katsoi ihmisten laskelmoivan, kumpi kannattaa, työ vai sosiaaliturvan varassa eläminen.

"Mies joka lakkautti
hyvinvointivaltion"

Charles Murray on amerikkalainen tutkija, joka vaikuttaa American Enterprise Instituten kaltaisissa konservatiivisissa ajatushautomoissa, think tankeissa. Niissä kehitetään ideoita, jotka usein päätyvät republikaanisen puolueen ohjelmiksi.

Murrayn kirjaa Losing Ground vuodelta 1984 pidetään yhtenä vallalla olevaan sosiaalipolitiikkaan eniten vaikuttaneena teoksena. Konservatiivien piirissä sitä on jopa juhlittu kirjana, joka lakkautti entisen kaltaisen liian anteliaan hyvinvointijärjestelmän.

- Aikaisemmin oli katsottu, että hyvinvointijärjestelmän tulee vain vähentää köyhyyttä. Nyt alettiin puhua siitä, miten se vaikuttaa ihmisten käyttäytymiseen. Tätä pidetään merkittävänä käänteenä, Keskitalo luonnehtii Murrayn vaikutusta.

- Hänen väitteensä ovat olleet myös hyvin kiisteltyjä. Mielenkiintoista on, että ne ovat kuitenkin vaikuttaneet niin voimakkaasti.

Aktivoinnin
teoreetikko Mead

Toinen teoreetikko Lawrence Mead puolestaan katsoi vuonna 1986 ilmestyneessä kirjassaan Beyond Entitlement ihmisten tarvitsevan ohjausta. Ihmiset olivat periaatteessa ihan kunnollisia, mutta ilman kannustimia he eivät saaneet tehdyksi sitä, mikä on oikein. Työttömyys ja köyhyys passivoittivat. Tarvittiin siis työvelvoitteita.

- Ei riitä, että saa tukea. Pitää olla myös aktiivinen. Tämä on erityisesti vaikuttanut työhön aktivoivaan politiikkaan. Tehdään sopimuksia ihmisten kanssa ja sitoutetaan heidät ponnistelemaan, Keskitalo sanoo.

Zyskowiczin
trampoliini

Eräässä Kansan Uutisten haastattelussa 1990-luvulla kokoomuksen eduskuntaryhmän puheenjohtaja Ben Zyskowicz luonnehti sosiaalista turvaverkkoa sellaiseksi, johon jää kiinni. Hänen mielestään turvaverkon sijasta pitikin luoda trampoliini, josta ihminen ponkaisee uudelleen jaloilleen.

Turvaverkon ja trampoliinin vertailu ei ollut kotoisin Yhdysvalloista, vaan Britanniasta, missä New Labour ensimmäisenä sovelsi amerikkalaista ajattelua eurooppalaiseen todellisuuteen.
Ideat ja ajatukset eivät siis vain kulje maasta toiseen, vaan myös puolueesta toiseen. Tässä tapauksessa brittiläisiltä kolmannen tien sosialisteilta suomalaisille konservatiiveille.

Elsa Keskitalon mukaan ensin Yhdysvalloissa ja sitten Euroopassa alettiin kyseenalaistaa voimassa ollut hyvinvointijärjestelmä. Vallalle nousi käsitys, ettei se kannusta työhön.

Lipposen ensimmäisen hallituksen ohjelmaan ajatus omaksuttiin kirjaamalla, että työn pitää aina olla kannattavampaa kuin työttömyyden ja sosiaaliturvan.

Ei oikeuksia ilman
velvollisuuksia

Suomalaiseenkin sosialidemokratiaan vaikutti tunnettu brittiläinen sosiologi Anthony Giddens, joka 1990-luvun alussa kehitti eteenpäin amerikkalaista ajattelua. Hän katsoi, ettei vanha sosialidemokraattinen hyvinvointivaltio enää toimi ja alkoi kehittää modernia kolmannen tien vaihtoehtoa. Giddensin motto kuului, ettei ole oikeuksia ilman velvollisuuksia.

Giddensin ajatukset siirtyivät Tony Blairin New Labour -puolueeseen, ja sen ajatukset edelleen suomalaiseenkin poliittiseen eliittiin. Eivät kuitenkaan sellaisenaan, sillä blairilaisessa ajattelussa korostettiin kolmatta sektoria ja perheen merkitystä. Hyvinvointivaltiota alettiin pitää haitallisena ihmisten omalle vastuulle.

Opi perusasiat,
virkamies

Hyvinvointimallin muutosta edesauttoi asiantuntijavallan korostuminen 1990-luvulta alkaen. OECD:n kaltaiset kansainväliset järjestöt tuottavat ideoita, joita kierrätetään jäsenmaihin.
Tätä "oppimisprosessia" kuvasi Stakesin tutkija Elina Palola kesällä 2007 tarkastetussa väitöskirjassaan Näkökulmia eurooppalaiseen sosiaalipolitiikkaan. Hän kertoi, miten kansainvälisissä konferensseissa sitoutetaan virkamiehiä ja tutkijoita yhteisiin päämääriin ja tätä konsensusta levitetään sitten jäsenmaissa eteenpäin.

Samalla sosiaalipolitiikka epäpolitisoidaan, Palola sanoi Viikkolehden haastattelussa heinäkuussa 2007.

Elsa Keskitalon mukaan tämä kanssakäyminen lisääntyi Suomessa EU-jäsenyyden myötä.

- Ja jos katsoo kansainvälisesti esitettyjä ideoita, niin ne näyttävät kyllä uivan suomalaiseenkin politiikkaan, hän sanoo.

Aktivointi
alkoi 1995

Aktivointikeskustelusta nähtiin merkkejä Suomessa jo 1990-luvun alussa, mutta silloin lama ja leikkaukset veivät huomion kaikelta muulta.

- Euroopassa aktivointikeskustelu alkoi jo 1980-luvun lopulla, mutta Suomessa vasta vuoden 1995 paikkeilla Paavo Lipposen ensimmäisessä hallituksessa. Silloin työttömyys oli jo selvässä laskussa ja taloudessa meni aika hyvin, paikantaa Keskitalo.

Kannustinpolitiikka näkyi ensin vuoden 1995 hallitusohjelmassa. Kannustinloukkutyöryhmä perustettiin 1996 ja sen jälkeen useita työryhmiä pohjustamaan uudistuksia. Työhön liittyviä ehtoja ja määräyksiä otettiin sen jälkeen asteittain käyttöön.

Elsa Keskitalon mukaan kannustinpolitiikkaa perusteltiin meillä muualta tuoduin argumentein, mutta käytännön toimia muokattiin kuitenkin soveltuviksi pohjoismaiseen hyvinvointiyhteyteen. Kun varsinkin Yhdysvalloissa työttömyyttä ja köyhyyttä selitettiin ihmisten henkilökohtaisilla ominaisuuksilla, niin meillä mukana pysyivät myös rakenteelliset selitykset.

- Toisaalta toimenpiteet ovat aika lailla samantapaisia. Yksilön vastuu näyttäisi korostuvan esimerkiksi sillä tavalla, että aktivointisuunnitelma on päätoimenpide. Aktiivisen työvoimapolitiikan keinoja ei lisätty, vaikka voisi ajatella, että lisätään koulutusta ja yritetään vaikka julkisella tuella saada aikaan työpaikkoja. Sitä ei tehty, vaan tavoitteena oli verojen laskeminen ja budjetin tasapaino. Vallitseva ideologia ei yksinkertaisesti tukenut vanhoja keynesiläisiä keinoja.

- Euroopassa diskurssi sosialidemokraattisissakin puolueissa yksinkertaisesti muuttui 1990-luvun puolivälin jälkeen. Näin minusta näytti olevan Suomessakin, Keskitalo kertoo.

Muutos eteni
vähitellen

Muutos oli se, että ongelma alettiin nähdä eri tavalla kuin aiemmin.

- Jos ei enää nähdä, että kysymys on köyhyydestä, vaan ihmisen omasta toiminnasta, niin näkökulma on heilahtanut ja se on johtanut politiikan muutokseen.

Toimeentuloturvaetuuksia ei laman jälkeen korotettu ja ne jäivät huomattavasti jälkeen yleisestä ansiotason noususta. Hyvinvointirakenteet kuitenkin säilytettiin, mutta niihin lisättiin työvelvoitteita.

- Siinä mielessä tässä on tapahtunut hiipivä muutos. On tehty pieniä muutoksia, joita ei aina edes huomaa. Se on tyypillistä, koska hyvinvointijärjestelmät ovat aika suosittuja. Ei tule mellakkaa, kun muutetaan pelisääntöjä vähittäin. Näin tutkijana sen kuitenkin huomaa, että aika paljon tässä on muuttunut viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana, Elsa Keskitalo tulkitsee.

Kannustamisen
tulokset vähissä

Kannustamista sinänsä Elsa Keskitalo ei vastusta.

- On se minusta ihan perusteltua ajatella, että on sekä oikeuksia että velvollisuuksia. Sehän on ihan arkiajattelun mukaista.

Mutta hän sanoo, että oikeuksien ja velvollisuuksien pitäisi olla selkeitä, oikeudenmukaisia ja hyväksyttäviä.

Keskitalon tekemissä haastatteluissa kävi ilmi, että ihmiset odottavatkin tukea ja henkilökohtaista ohjausta pulmatilanteissa.

Elsa Keskitalo on aiemmin tutkinut kuntouttavan työtoiminnan tuloksia Stakesin ja Kuntoutussäätiön projektissa. Tutkimus kohdistui 2000-luvun alun tilanteeseen, jolloin työttömyys oli olennaisesti nykyistä korkeammalla tasolla.

Tämän tutkimuksen tulos oli se, ettei kuntouttavalla työtoiminnalla, työhön aktivoivilla toimenpiteillä, ollut juuri minkäänlaisia vaikutuksia työllisyyteen. Ihmiset eivät päässeet avoimille työmarkkinoille, mutta myönteistä Keskitalon mielestä oli se, että he pääsivät koulutukseen ja erilaisiin tukitöihin, polun alkuun kuitenkin.

Noin puolella tilanne parani, toisella puolella ei.

Tämän jälkeen perustettiin työvoiman palvelukeskukset. Niidenkin työllisyystulokset ovat olleet heikkoja.