keskiviikkona, maaliskuuta 23, 2005

Sosiaalipolitiikan suunnan muutos 1990-luvulla

Kansanvakuutus sai väistyä,
nyt vakuutetaan ansioita

(Kansan Uutisten Viikkolehti maaliskuu 2001)

Mitä suomalaisessa sosiaalipolitiikassa oikeastaan tapahtui 1990-luvulla? Oliko leikkauspolitiikka laman väistämätön seuraus? Vai oliko kysymys muustakin kuin lamasta? Antoiko lama vain oikeutuksen hyvinvointivaltion rakenteiden remonttiin?

KAI HIRVASNORO

Kysymyksiin vastaa dosentti Raija Julkunen kirjassaan Suunnanmuutos - 1990-luvun sosiaalipoliittinen reformi Suomessa (Vastapaino).

Esko Ahon porvarihallituksen aikana vasemmisto-oppositio väitti, että laman varjolla tehdään leikkauksia, joilla murennetaan pohjoismaisen hyvinvointivaltion perustaa. Hallitukseen noustuaan vasemmisto alkoi toteuttaa käännettä, jolla Suomea etäännytettiin pohjoismaisesta mallista ja lähennettiin kohti keskieurooppalaista.

Kansanvakuutuksen ajatusta on heikennetty ja sosiaaliturvasta on entistä enemmän tehty vain ansioiden vakuuttamista. Kysymys ei ollut niinkään lamasta, vaan siirtymisestä hyvinvointivaltion laajenemisen jälkeiseen aikaan, väittää dosentti Raija Julkunen.

Julkunen osoittaa, että Suomi on kulkenut saman tien kuin useimmat muutkin länsimaat, vaikka niissä ei koettu yhtä syvää lamaa kuin meillä 1990-luvun alussa. Taustalla oli talouden epävakaistuminen 1970- ja 80 -luvuilla. Vanha kasvumalli ei enää tuottanut samanlaista taloudellista kasvua, työllisyyttä ja vakautta kuin aiemmin. Uutta kasvu-uraa alettiin hakea antamalla enemmän tilaa markkinavoimille ja supistamalla julkisia talouksia. Näin siitä huolimatta, ettei julkinen talous ollut vanhan kasvu-uran kriisiytymisen syy.

Nelivaiheinen reformi
läpäisi teollisuusmaat

Yhtenä osoituksena uudesta opista veropolitiikan muutos läpäisi 1980-luvun lopulla ja 1990-luvun alussa koko läntisen maailman. Marginaali- jayritysveroasteita alettiin laskea, ja sehän oli yksi Harri Holkerin sinipunahallituksenkin tärkeimmistä hankkeista.

Suomi on kuitenkin yleensä kulkenut omissa aikatauluissaan. 1980-luvun lopulla yritettiin sovittaa yhteen vanhaa ja uutta maailmaa. Julkiset menot kasvoivat vielä merkittävästi, mutta samaan aikaan ajettiin sisään uutta ajattelua hallitun rakennemuutoksen nimellä.

- Siinä oli tällainen jännite, että Suomi toisaalta skandinavisoitui ja toisaalta lähti syventämään integraatiota. Suomi lähti mukaan rahamarkkinoitten liberalisointiin ja myös orientoitui EU-jäsenyyteen1980-luvun lopulla. Meillä yritettiin vielä sovittaa yhteen avautuvaa maailmantaloutta ja pohjoismaisen hyvinvointivaltion täydellistämistä, Raija Julkunen sanoo Viikkolehden haastattelussa.

Suomessa sosiaalipolitiikan laajenemisen kausi kesti noin 30 vuotta.Kaikissa teollisuusmaissa se pysäytettiin periaatteessa samalla neliportaisella mallilla, joka koostui taloudellisesta yhdentymisestä, julkisen sektorin reformista ja kaventamisesta, työmarkkinoitten joustavoittamisesta ja yksilöivästä kannustinpolitiikasta.

- Lama oli tässä muutoksessa ehkä sillä lailla välttämätön, että se oikeutti karsinnan. On havaittu, että vaikka eliitit tavoittelevat sosiaalipolitiikan kasvun pysäyttämistä, niitä sitä on hyvin vaikea viedä läpi. Mutta akuutit budjettikriisit ovat tärkein sauma, jossa karsintaa voidaan toteuttaa, sanoo Julkunen.

Asiasta ei ole Suomessa juuri keskusteltu, mutta muualla on. Raija Julkunen yrittää kirjassaan rakentaa Suomen osalta kutistamisen tai takaisintyöntämisen teoriaa.

- Jos on ensin tuotettu lama, niin onko sen jälkeen välttämätöntä sellainen lamapolitiikka, mitä Suomessa tehtiin? Ei välttämättä. Mutta kyllä ns. julkisen talouden tasapainotus olisi jossain vaiheessa tullut joka tapauksessa vastaan, samoin sopeutuminen suhteellisesti niukempiin resursseihin.

Emu välittää
uudet säännöt

Hyvinvointivaltion rakentamista tuskin ajateltiin etukäteen selkeänä ohjelmana. Se koostui monenlaisesta sosiaalisesta uudistustyöstä kuten sosiaalisten oikeuksien kohenemisesta, järjestelmien luomisesta ja etuuksien paranemisesta.

- Nyt eletään laajenemisen jälkeistä aikaa. Enää ei luoda uusia järjestelmiä, ei uusia sosiaalisia oikeuksia, ei paranneta etuuksia eikä lisätä niiden kattavuutta, vaan yritetään reformoida olemassa oleva järjestelmä, että se pysyisi näissä taloudellisissa raameissa. Ikääntymisen vuoksi sosiaalimenojen osuus kasvaa, mutta ainakaan minkään muun takia niitä ei enää haluta kasvattaa.

Uuteen regiimiin sisältyy myös ajatus siitä, että enää ei olla entisellä tavalla itsenäisiä päättämään sosiaalipolitiikasta, koska ollaan osa globaalia taloutta ja myös Emua.

- Emun käsitän mekanismina, jolla ikään kuin välitetään globaalin talouden sääntöjä meille. On uusi ymmärrys, joka korostaa julkisten menojen hallintaa ja joissakin maissa se otetaan äärimmäisen vakavasti ja joissakin ei. Suomi on niitä, joissa näkemys budjettien kestävyydestä ja varautumisesta tulevaisuuteen menee läpi politiikan ohjenuoraksi, sanoo Julkunen.

Sosiaaliturva
vakuuttaa ansioita

Yksi tärkeimmistä 1990-luvun käänteistä koskee sosiaaliturvan ns. universalismia. Kansalaisuuteen perustuvaa sosiaaliturvaa on heikennetty ja keskieurooppalaiseen tapaan nyt meilläkin korostuu ansioturva.

Kirjaansa varten Raija Julkunen löysi "klubin" käsitteen. Sosiaaliturvassa on uudenlaisia klubeja, jotka sulkevat rajojaan siihen kuulumattomilta.

- Koko kansaa koskevat kansaneläke ja sairausvakuutus eivät olleet kovin selkeitä vakuutusajattelun kannalta, hän sanoo.

- Nyt on selvästi lähdetty kirkastamaan sosiaaliturvan luonnetta vakuutuksena ja nimenomaan ansioiden vakuuttamisena.

Klubit suljetaan koskemaan niitä, joilla on ansiotuloja ja jotka toimivat työmarkkinoilla. Muu kuin ansioiden vakuutus on yhä useammin sidottu joihinkin tulorajoihin tai tarpeen harkintaan, mikä ei ole kuulunut pohjoismaiseen sosiaaliturva-ajatteluun.

Huono-osaisten klubiin kuuluvat ne, joilla ei ole ansioita eikä työhistoriaa. Heihin voidaan kohdistaa aktivointia, velvoittamista ja vastikkeen vaatimista, koska he eivät saa ansaittua vakuutusta, vaan "tukea."

Kannustavuus
ainoana totuutena

Toisena läpimurtona Raija Julkunen pitää kannustavuusajattelua, sosiaaliturvan ja verotuksen yhteensovittamista niin, että työ kannattaa. Sinänsä se sopii pohjoismaiseen työkeskeiseen yhteiskuntaan, mutta kyseessä on myös tärkeä mentaalisen mallin muutos, jossa tasa-arvon idea on vaihdettu kannustavuuden ideaan.

Kannustavuusajattelussa Julkusta ärsyttää suomalaiseen keskusteluun kuuluva yhden totuuden politiikka, jossa nyt ainoa oikea tavoite on korkea työllisyys, joka ei välttämättä kuitenkaan ole sama asia kuin työttömyyden poistaminen.

- Itseäni arveluttaa se, että on ollut myös toisenlaisia ideoita, joissa on puhuttu työn lopusta, työn jakamisesta ja palkkatyön jälkeisestä yhteiskunnasta. Mietin ovatko he olleet ihan väärässä, jotka katsovat, että nyt pitäisikin rakentaa vähemmän työkeskeistä yhteiskuntaa.

Raija Julkusta askarruttaa myös se, toteutetaanko kannustinpolitiikkaa vetämällä sosiaaliturvaa alas, jotta saadaan hajurako matalimpien palkkojen ja sosiaaliturvan välille.

- Silloin heikennetään ihmisten toimeentuloa liikaa kannustavuuden nimissä ilman että työmarkkinat kuitenkaan ottavat niitä ihmisiä vastaan. Samaan aikaan on olemassa aika valikoivat ja vaativat työmarkkinat ja kannustin ideologia, joka lähtee hyvin tarjontakeskeisestä politiikasta. Ajatellaan, että työllisyyden ongelmat voidaan ratkaista tarjontapolitiikalla. Kysyntäkeskeinen työllisyyspolitiikka on pitkälti haudattu.

Tuloerot
dramaattinen
muutos

Käytännön tekojen lisäksi myös sosiaalipoliittinen ajattelu muuttui 1990-luvulla vähä vähältä. Ilman sitä ei olisi mahdollista politiikka, joka heikentää universalismia, lisää eriarvoisuutta ja vähentää julkista vastuuta kansalaisten elämästä. Siirtymän tunnuksia Suomessa olivat oma vastuu, yrittäminen, kannustavuus ja aktiivisuus.

- Tasa-arvon vaihtuminen kannustavuuteen on osa tätä eetoksen vaihtumista, mutta ehkä muutenkin siedetään herkemmin köyhyyttä ja eriarvoistumista, Raija Julkunen arvioi.

Eetoksen vaihtumisesta kertoo myös se, että tuloerojen annetaan kasvaa, ja katsotaan, ettei sille voi tehdä mitään.

- Minusta se on merkittävä muutos, jos suunnilleen 30 vuotta tuloerot ovat supistuneet ja sitten tulee käänne. Ei enää haluta tai pystytä tekemään mitään.

- Itse ajattelen, että tuloerojen supistuminen oli ekspansiokauden seurausta. Niin kauan kuin sosiaaliturva laajeni tai hyvinvointivaltiolliset palvelut laajenivat, se tuotti myös tuloerojen supistumista. Mutta tällä jälkiekspansiivisella kaudella en oikein tiedä itsekään, mikä sitä voisi enää tuottaa, myöntää Julkunen.

Hyvinvointivaltio
ei enää sama

Leikkauspolitiikka meni Suomessa läpi ilman suurempia protesteja ehkä siksi, että sitä perusteltiin hyvinvointivaltion pelastamisella. Raija Julkusen mukaan osittain näin myös tehtiin. Karsittu hyvinvointivaltio on kestävämpi tulevaisuuden haasteiden edessä.

- Allekirjoitan sen, että eläkejärjestelmää oli pakko muuttaa realistisemmaksi kestämään uuden talouden ja ikärakenteen muutos.

Toisaalta leikkausten jälkeinen hyvinvointivaltio ei ole sama.

- Se poliittinen lupaus, että ainakin tärkeimmät piirteet säilytetään leikkauspolitiikalla ei pidä paikkaansa. Kyllä hyvinvointivaltion luonne muuttuu leikkausten myötä.

Suomessa muutos tapahtui muun muassa niin, että julkisen vallan vastuu kansalaisten elämästä kaventui, optimi muuttui kohti minimiä ja sosiaaliturvan kyky tasoittaa taloudellisia ja elämänlaadun eroja väheni. Hyvinvointivaltio ei vain "keventynyt", vaan se myös siirtyi laadullisesti alemmalle tasolle.

Suomalainen hyvinvointivaltio käväisi 1980-luvulla hyvällä pohjoismaisella tasolla, mutta sekä etuuksien tason että institutionaalisten piirteiden osalta se keikkuu taas pohjoismaisen klubin reunamilla, kuten on enimmäkseen keikkunutkin.

Ei ideologiaa,
vaan "välttämätöntä"

Oliko 1990-luvun käänne uusliberalismia? Raija Julkusen mukaan käännettä ei voi selittää uusliberalismilla eikä sen nimi ole kovin olennaista. Kirjassaan hän kutsuu harjoitettua suomalaista politiikkaa pragmaattiseksi tai rajoitetuksi uusliberalismiksi. Ideologisella uusliberalismilla oli Raija Julkusen mukaan kylläkin tärkeä rooli vanhan kehityskulun lopettamisessa muualla.

- Suomessa ei ole koskaan tarvittu tällaista ideologista uusliberalismia.Mutta se on nyt instituoitu globaaliin maailmanjärjestykseen ja sen pelisääntöihin. Ja ne meillä on omaksuttu ilman, että on koskaan tarvittu ideologista taistelua. Kaikki on tapahtunut taloudellisen rationalismin ja välttämättömyyden nimissä.

Julkunen ei ole varma, kannattaako koko uusliberalismin käsitettä enää edes käyttää.

- Kaikki sosiaalidemokraattiset hallitukset Euroopassa yrittävät nyt tehdä taloudellisesti rationaalista politiikkaa ja toimia näiden pelisääntöjen mukaisesti. Jotkut paremmin, jotkut huonommin. Jossain on enemmän vastarintaa, Suomessa on vähän vastarintaa sellaiselle politiikalle.

Euroopassa Suomi mukaan lukien suunnanmuutos toteutettiin useimmiten samalla tavalla.

- Oikeistolaiset tai konservatiiviset hallitukset, jotka olivat ehkä ideologisesti innostuneita uusliberalismista, ovat toteuttaneet jarrutuksen, kasvun pysäytyksen. Mutta tällaiseen syvempään uudelleen muotoiluun tarvitaan sosiaalidemokraatit. Sosiaalidemokraattinen ja yleensä vasemmistolainen ajattelu on muuttunut aika perusteellisesti. Ehkä Suomessa rajummin kuin monessa muussa maassa.

Suomessa muutosta ei ole kuitenkaan tarvinnut perustella millään ideologioilla.

- Suomalaiselle näyttää vakaa talous ja julkisen talouden tasapaino ja uskottavuus markkinoiden silmissä ja kaikki tämä sopivan hyvin osaksi politiikkaa. Se on sitä suomalaista taloudellista pragmatismia. Voidaan aina sanoa, että kaiken tämän pitää olla kunnossa, jotta voitaisiin ajatella jotain ylellisyyksiä kuten tasa-arvoa.

Nyt kun kriisitietoisuus alkaa väistyä, tilalle ovat tulleet uudet puheet, että talous on epävarma ja verotulojen kasvu oli vain väliaikaista eikä huomisesta tiedä.

1990-luvun tärkein prioriteetti oli liittää Suomi globaaliin talouteen -EU:hun ja talous- ja rahaliittoon - ja niiden pelisääntöjen mukaisesti.

"Ei avustuksen
korotus mitään auta"

Nyt Suomessa on havahduttu eriarvoisuuden kasvuun niin, että tekeillä on hallitusohjelman mukaisesti köyhyyspaketti. Kun koko karsintapolitiikka on ollut samantapaista teollisuusmaissa, niin tutulta kuulostaa tämäkin: Kun Britanniassa Työväenpuoleen hallitus sai pian valtaan tulonsa jälkeen kritiikkiä siitä, ettei se aio tehdä mitään huono-osaisten puolesta, vastasi ministeri Peter Mandelson:

- Tehdään tämä asia selväksi. Ne ihmiset, joista olemme huolissamme, ne jotka ovat vaarassa pudota mahdollisuuksien askelmilta ja vieraantua yhteiskunnasta, eivät pitemmän aikavälin ongelmissaan hyödy mitään siitä, jos lisäämme heidän avustuksiinsa punnan viikossa.

Suomessa Vasemmistoliitto on toistaiseksi jäänyt yksin ajaessaan 10 markan korotusta työmarkkinatukeen ja peruspäivärahaan. Sekä Suomessa että Englannissa vallalla on aktivointilinja, jonka mukaan sosiaaliturvan parantaminen on vanhanaikaista vasemmistolaisuutta ja passiivista.

Raija Julkunen on valitusta linjasta eri mieltä.

- Kyllä minusta pitäisi mennä takaisin uudelleen jakopolitikkaan ja antaa vähän enemmän päivärahoina. Enkä usko, että se olisi ristiriidassa aktivoinnin tai kannustavuuden kanssa. Jos annetaan 200-300 markkaa kuukaudessa, se ei voi olla yllyke, jolla ihmiset asettautuvat passiivisuuteen ja työttömyyteen.

Ei paluuta
vanhaan

Nyt valittu linja on seuraavan kerran puntarissa melko tasan kahden vuoden kuluttua, jolloin seuraavan hallituksen ohjelma on valmistumassa. Keskustan Mauri Pekkarinen on jo luvannut, että Lipposen hallituksen toteuttamat säästöt puretaan, jos hänen puolueensa pääsee valtaan.

Onko kaikki siis vain pahaa unta? Voidaanko hyvinvointivaltion kulta-aikaan palata takaisin?

Raija Julkusen mukaan meillä näkyy selkeä vastaisku hyvinvointivaltion puolesta. Se näkyy kansalaismielipiteessä ja myös köyhyyskeskustelun nousussa.

- Mutta voiko politiikan suuntaa muuttaa? Sitä en oikein usko, vaikka jokin köyhyyspaketti tehdäänkin.

- Sen sijaan uskon, että suunnanmuutos jatkuu. Nyt kaavaillaan, että työttömyyseläke ja yksilölliset varhaiseläkkeet peruutettaisiin. Eurooppalaiseksi johtotähdeksi on valikoitunut pyrkimys korkeaan työllisyyteen ja sitä kautta sosiaalimenojen tarpeen vähentämiseen.